Les régimes de retraite CIPRES sont-ils en phase avec le vent de réforme des retraites qui souffle sur le monde entier ?

Presque aucun des régimes de retraite de la zone CIPRES n’avait fait d’évaluation actuarielle avant le début des années 2000. Depuis, les choses ont bien changé, puisque plus aucun régime de la zone ne pilote ses engagements sans avoir fait au moins une étude actuarielle, souvent à plusieurs reprises, en les mettant à jour tous les 3 à 5 ans. Rien qu’en 2019 et 2020, pas moins de 7 audits actuariels sont en cours parmi les 25 institutions des 16 pays de la zone. Il s’agit de la CNSS du Niger, de la CNPS en Côte d’Ivoire, de la CNSS du Congo, de la CNPS du Cameroun, de la CNSS du Bénin et de la CNSS de Centrafrique. Sans compter celui de la CNaPS de Madagascar qui vient de s’achever. Parfois, ces études actuarielles débouchent sur des réformes paramétriques afin de pérenniser le régime en rétablissant sa viabilité financière à long terme : ce fut le cas au Niger (2010) et en Côte d’Ivoire (2011).

Cependant, ces réformes paramétriques sont souvent douloureuses car elles viennent trop tardivement. Le temps qui passe coûte cher et la sous-tarification de certains régimes finit toujours par rattraper les caisses et donc les États. Certains pays ont réformé leur régime de retraite quand les difficultés de trésorerie avaient déjà poussé la caisse à supprimer certaines prestations vieillesse et que l’État devait verser plusieurs dizaines de FCFA milliards de subvention chaque année pour payer au moins les pensions de base. Dans ces cas-là, une réforme ne règle pas les difficultés de trésorerie immédiates. Car une réforme ne s’applique généralement pas sur les droits déjà acquis, mais uniquement sur les promesses de pensions futures, données aux travailleurs actuels en échange de leurs cotisations, l’effet de la réforme n’atteignant donc son plein effet que 20 ou 30 ans plus tard. Les gouvernements devraient être mieux informés en amont sur les subventions annuelles à payer dans 5 ou 10 ans pour combler le déficit du régime si aucune réforme n’est prise par anticipation, ainsi que sur la dette implicite des régimes, cette dette implicite pesant des centaines voire milliers de milliards de francs CFA selon les pays.

Loin de s’arrêter aux études actuarielles et aux réformes paramétriques, un élan nouveau de réformes des régimes CIPRES est en cours depuis les années 2010. Il concerne les projets d’extension de la protection sociale à de nouveaux risques (maladie ou chômage), ou de son extension à de nouvelles populations (les travailleurs indépendants), ou encore de la création de régimes complémentaires de retraite (pour améliorer le taux de remplacement global).

Montrant le chemin, la Côte d’Ivoire a ainsi entamé plusieurs réformes d’envergure : après une réforme paramétrique de ses deux grands régimes (secteur public et secteur privé) en 2011, qui leur a permis de dégager d’importants excédents, un régime de retraite a été créé pour étendre la couverture aux travailleurs non-salariés (2019), et la CNPS comme la CGRAE travaillent actuellement à mettre en œuvre un régime complémentaire par capitalisation pour améliorer le taux de remplacement de leurs pensionnés. La Côte d’Ivoire a également mis sur pieds en 2018 un régime national d’assurance maladie (l’un des pionniers dans ce domaine, après la CNAMGS du Gabon créée dès 2007).

Par ces réformes récentes, les pays CIPRES se placent résolument parmi les pays actifs dans la lutte contre les effets du vieillissement des populations sur les équilibres financiers de nos systèmes de retraite.

Ce vent de réforme qui souffle ainsi sur les pays CIPRES n’épargne en fait aucun pays dans le monde : tous constatent un vieillissement des populations et s’en félicitent, mais tous font face aussi, en conséquence, à des déséquilibres croissants de leurs régimes de retraite, et tous organisent la « résistance ». Il est alors intéressant de se demander si le processus de réforme des retraites dans la sous-région est cohérent avec les tendances qui se dégagent de toutes ces réformes dans le monde.

Trois grandes tendances se dégagent aujourd’hui dans le monde.

Les années 1980 avaient vu émerger l’idée de remplacer les régimes de retraite par répartition (où les cotisants d’aujourd’hui paient pour les retraités d’aujourd’hui, sans accumulation d’épargne) par des systèmes par capitalisation, d’inspiration anglo-saxonne (dans lesquels chaque génération épargne pour elle-même comme un produit d’assurance vie). Si certaines expériences ont été concluantes, l’idée générale, quelques décennies plus tard, est que ce remplacement n’est pas réaliste dans des situations normales, et qu’un système par répartition bien piloté comporte des vertus de solidarité nécessaire à l’équilibre social. La CIPRES, de ce point de vue, n’a cessé de confirmer sa volonté de préserver ses régimes par répartition, et les projets de réforme visent précisément à les conforter pour assurer leur pérennité. Certains régimes, comme au Cameroun (CNPS), en Côte d’Ivoire (CNPS et CGRAE) ou au Bénin (CNSS), parviennent même à un modèle original de « répartition semi-provisionnée », avec des régimes par répartition qui disposent de réserves financières dont les rendements viennent opportunément abonder les recettes.

Dans les années postérieures à la seconde guerre mondiale, lors de la généralisation des régimes de retraite, les dispositifs « à prestations définies » avaient la faveur de tous : la sécurité apparente qu’ils apportent aux travailleurs, en leur donnant une visibilité sur la prestation à laquelle ils peuvent s’attendre, semblait naturelle.

Quelques décennies plus tard, la folie de cette garantie apparait au grand jour, et il semble aujourd’hui impensable de s’engager, 40 ou 50 ans à l’avance, sur une promesse de résultat quand on ne sait même pas comment nous résisterons dans les années qui viennent aux catastrophes naturelles, au dérèglement climatique et aux risques de conflits mondiaux.

En réponse à ce constat, la plupart des pays (Canada, États-Unis, Royaume-Uni, Suède) ont organisé le basculement de leurs régimes à prestations définies vers des régimes à cotisations définies, dans lesquels les promesses dépendent des cotisations et où il suffit de gérer de manière performante les cotisations encaissées pour les restituer ensuite en rente viagère. C’est notamment le cas des régimes « à points », comme les promeut la réforme Macron en France, où le pilotage est encore facilité par l’existence d’un double niveau de paramétrage (paramètre de la valeur d’acquisition et de la valeur de service du point).

Fonctionnant en répartition (points ou comptes notionnels), les régimes contributifs doivent impérativement, pour être soutenables, s’adosser à une mutualisation interprofessionnelle nationale la plus large possible, capable d’absorber sur le long terme les transformations des structures productives et de l’emploi, salarié et non salarié. Il est donc intéressant d’avoir de nombreux projets en zone CIPRES d’extension de la protection sociale aux travailleurs non salariés.

Les éléments de doctrine qui émergent aujourd’hui, qu’ils proviennent du Bureau International du Travail ou de la Banque Mondiale, confirment l’intérêt d’un système de retraite combinant trois étages :

• un régime de base modeste dans son dimensionnement mais très ambitieux dans les solidarités qu’il déploie, vis-à-vis des assurés à carrières chaotiques, des femmes ayant eu beaucoup d’enfants, des invalides, des travailleurs modestes, etc. L’objectif principal de ce pilier de base est d’organiser les mécanismes d’assistance sociale au bénéfice des plus fragiles, et d’intégrer la totalité des travailleurs actifs ;
• les régimes complémentaires, beaucoup plus contributifs, c’est-à-dire reliant explicitement les pensions aux efforts de contribution de chacun, et dont l’objectif est d’assurer le taux de remplacement des classes moyennes ;
• les régimes supplémentaires, souvent par capitalisation, souvent facultatifs, destinés aux actifs les plus aisés, pour les aider à compléter leur taux de remplacement.

À maints égards, les systèmes de retraite d’aujourd’hui en zone CIPRES, s’éloignent de ce modèle.

• En premier lieu, certaines solidarités que portent ses régimes de retraite sont anti-redistributives : dans les régimes des fonctionnaires, la pension est encore souvent déterminée sur les derniers salaires, et elle favorise ainsi grandement les fonctionnaires qui connaissent en fin de carrière une promotion salariale, et désavantage à l’inverse les fonctionnaires modestes ; ce constat est parfois valable, dans une moindre mesure, pour certains régimes du secteur privé.
• En second lieu, les systèmes de retraite de la région ne respectent pas l’organisation en trois étages. Nos régimes jouent à la fois le rôle d’un régime de base et d’un régime complémentaire. En voulant tout faire, ils prennent le risque de manquer à la fois les objectifs de solidarité sociale et d’équilibre actuariel. C’est ce que confirment les dernières études actuarielles, qui montrent que les régimes accumulent des milliards de FCFA d’avantages non financés, concentrés sur une poignée de hauts revenus bénéficiaires…

Le Maroc est un pays qui illustre bien ces trois tendances et le processus, long, pour adapter son système de retraites aux évolutions socio-économiques. Le royaume du Maroc a créé une commission nationale regroupant des représentants du gouvernement, des caisses, des partenaires sociaux, qui examinent, depuis 2008, divers scénarios pour améliorer et pérenniser leur système de retraite. Cela a conduit à une réforme majeure du régime le plus menacé financièrement, avec divers paramètres de cotisations et de pensions modifiés en 2016 pour les fonctionnaires. Cela s’est poursuivi avec l’extension de la couverture retraite aux indépendants en 2017. En 2019, le gouvernement marocain a initié une réforme systémique devant déboucher à terme sur 2 régimes de base pour le secteur public et le secteur privé fonctionnant à points, et des régimes complémentaires obligatoires pour chacune de ces catégories de travailleurs. FINACTU peut saluer ce parcours pour avoir accompagné le processus à chaque étape depuis l’année 2000 jusqu’aux travaux en cours actuellement.

Ces constats pourraient dessiner des pistes de réforme en zone CIPRES, en soulignant trois priorités :

• D’abord rétablir l’équilibre financier à long terme du régime suite aux études actuarielles qui mesurent le cout des promesses de pensions face au montant attendu de cotisations.
• La seconde priorité est de rendre les systèmes plus facilement pilotables, afin d’éviter la situation actuelle, où les régimes accumulent d’importantes dettes non-financées, qu’elles poussent devant eux en les faisant supporter par les générations futures.
• Troisième priorité, examiner la faisabilité de réformes systémiques pour (1) assurer un meilleur paquet social dans un régime de base redistributif, (2) améliorer le niveau des pensions via un régime complémentaire, et (3) étendre la couverture du régime pour en faire bénéficier de nouvelles populations, et pour trouver une nouvelle source de financement via le moteur démographique qui se trouve aujourd’hui dans les populations de travailleurs indépendants et du secteur informel.