Généralisation de la protection sociale en Afrique : diagnostic, enjeux, et retours d’expérience terrain

La crise de la Covid-19 a mis en évidence la nécessité de disposer de filets de sécurité sociale pour assurer la résilience des économies et la lutte contre la pauvreté. Et si cette crise a touché moins fortement l’Afrique que d’autres continents, notre continent ne dispose pas des filets de résilience nécessaires pour amortir les prochaines crises sociales ou économiques qui ne manqueront pas de la toucher à l’avenir : moins de 15% de la population est couverte par les systèmes de protection sociale.

Il est donc nécessaire d’établir un diagnostic, de déterminer les enjeux de la généralisation de cette couverture, d’examiner les expériences pionnières en zone CIPRES, ainsi que le modèle de leadership du Maroc, et d’en tirer des retours d’expériences pour accélérer la généralisation partout en Afrique francophone.

Plusieurs pays sont à l’honneur dans l’espace CIPRES, pour leur ambition sociale et leur effort pour étendre la protection sociale au plus grand nombre :

• À tout seigneur tout honneur, commençons par la Côte d’Ivoire, qui s’est engagée dans une réforme considérable de sa protection sociale. Grâce aux excédents dégagés par la réforme paramétrique des régimes de base conduite en 2011, la CNPS de Charles Denis KOUASSI a lancé la création de régimes complémentaires de retraite par capitalisation et l’extension de la sécurité sociale aux travailleurs indépendants, qui fait passer la population couverte de 800.000 assurés à plus de 10 millions ! De son côté, la Caisse Générale de Retraite des Agents de l’État (CGRAE) de Abdrahamane T. BERTE affiche la même ambition sociale, avec la création elle aussi d’un régime complémentaire de retraite par capitalisation et la mise en place d’un véritable régime de couverture des ATMP. Ces projets titanesques s’ajoutent à la création du régime d’assurance maladie géré par la CNAM de Karim BAMBA, lui aussi de portée très large à terme.
• Le Gabon mérite une attention soutenue aussi, avec la mise en place dès 2007 des régimes d’assurance maladie et de prestation familiales gérés par la Caisse Nationale d’Assurance Maladie et Garantie Sociale (CNAMGS), qui s’est attaché dès sa création à servir des prestations aux Gabonais économiquement faibles. Le régime a ensuite été progressivement étendu aux fonctionnaires, aux salariés du privé et aux travailleurs indépendants par la mise en place de fonds supplémentaires alimentés par les cotisations des affiliés. Grâce au tournant digital qu’organise le Directeur Général Séverin ANGUILÉ, la CNAMGS va pouvoir renforcer encore sa présence auprès des Gabonais les plus modestes. Plusieurs pays lui ont emboité le pas (Mali, Togo, Bénin, Sénégal, etc.).
• Le Niger partage pleinement ces ambitions sociales : la CNSS, sous la direction du Directeur Général Akilou Ahmet BARINGAYE, se lance elle aussi dans l’extension de la protection sociale et dans la création d’un régime complémentaire de retraite par capitalisation.
• Madagascar, de son côté, n’est pas en reste et se lance également dans la création d’une nouvelle branche (assurance chômage) et dans l’extension de ses régimes aux travailleurs non-salariés.

2021 la cérémonie de lancement du projet de généralisation de la protection sociale à tous les Marocains. Le Royaume devient le premier pays du continent à s’engager résolument dans cette voie de « la protection sociale pour tous » avec un calendrier précis, annoncé dès 2020 : « Nous considérons que le moment est venu de lancer, au cours des cinq prochaines années, le processus de généralisation de la couverture sociale au profit de tous les Marocains. Nous préconisons le déploiement progressif de cette opération à partir du mois de janvier 2021, selon un programme d’action précis. Celui-ci devra porter, en premier lieu, sur la généralisation de l’Assurance Maladie Obligatoire (AMO) et des allocations familiales. Il sera ensuite étendu aux autres couvertures sociales que sont la retraite et l’indemnité pour perte d’emploi. »

Cet effort de modernisation de la protection sociale marocaine a commencé il y a plus de 20 ans et FINACTU a le privilège d’accompagner le Royaume dans toutes les étapes de ce long parcours du combattant :

• en matière d’assurance maladie, les régimes d’AMO ont été mis en place au milieu de la décennie 2000, pour les fonctionnaires (CNOPS) et les salariés du secteur privé (CNSS). Un dispositif (RAMED) était prévu pour couvrir les soins de populations plus précaires, sans réussir à couvrir tous les Marocains. Les négociations sont en cours pour couvrir ceux qui étaient exclus du système et améliorer la prise en charge ;
• en matière de retraite, un processus de réforme est en cours depuis le début des années 2000, et devrait aboutir dans les prochaines années à une réforme systémique autour de deux pôles pour les secteurs public et privé disposant chacun d’un régime de base et de régimes complémentaires, prêts à accueillir l’extension aux travailleurs indépendants.

À l’heure actuelle au Maroc, 50% de la population bénéficie d’une couverture médicale mais seuls 20% des actifs occupés sont couverts par un régime de retraite (33% en zone urbaine et 6% en zone rurale). Pour accompagner l’extension, le plan d’actions national prévoit la refonte du cadre législatif de la protection sociale au préalable ainsi que l’opérationnalisation du Registre social unique (RSU) pour mettre en place un identifiant unique attribué à chaque individu afin de relier les différentes bases de données et de coordonner les différents programmes sociaux à l’échelle nationale. D’une rare modernité, cette réforme constitue une novation sans précédent sur le continent.

Les systèmes de protection sociale couvrent moins de 15% de la population en Afrique

• Partout sur le continent africain, les systèmes de prévoyance sociale ne couvrent qu’une faible partie de la population active (rarement plus de 20%), d’une part en raison de la nature même de systèmes hérités du passé, et d’autre part en raison de leur inadaptation au développement de l’économie informelle.
• Le pari raté du salariat : Les systèmes de protection sociale ont été créés il y a 5 ou 6 décennies en Afrique pour les populations les plus faciles à traiter, c’est-à-dire les travailleurs formels des secteurs public puis privé salarié, avec le pari que ces secteurs se développeraient. 50 ou 60 ans plus tard, ce pari s’avère perdu et il faut bien constater un déficit de couverture de la population active globale dans des économies où près de 90% de la population exerce une activité ne rentrant pas dans le cadre du salarial traditionnel.

Les enjeux d’une meilleure couverture aux plans social et économique

• L’extension des systèmes en place revêt à la fois un enjeu social d’équité dans le traitement des populations et de lutte contre la pauvreté, mais elle est aussi un facteur de croissance et de développement économique (accroissement de la productivité des travailleurs et accroissement de la demande).
• À l’inverse, la situation actuelle joue comme un puissant facteur d’accélération des inégalités, les personnes exclues de la protection sociale étant généralement celles qui sont aussi exclues d’un marché du travail formel et stable.
• En favorisant la cohésion sociale et en renforçant la résistance des ménages aux chocs conjoncturels, elle permet la mise en place de politiques de long terme, plus abouties et parfois plus difficiles à mettre en place, nécessaires pour une croissance durable.

Une fois les enjeux posés, il s’agit d’identifier les facteurs clef de succès pour l’extension de la couverture sociale. Les retours d’expérience de toutes ces réformes depuis 20 ans, et la connaissance des difficultés de mise en œuvre sur le terrain, permettent d’identifier certains facteurs clé de succès pour les futurs projets en Afrique subsaharienne :

• la première étape consiste à réaliser un recensement et une cartographie détaillée des potentiels bénéficiaires (effectifs, stabilité statutaire, capacités contributives, motivation, préférences en termes de prestations, etc.) ;
• la nécessité de mettre en place des solutions « sur mesure » pour tenir compte de l’hétérogénéité des populations non couvertes : professions libérales réglementées, entrepreneurs individuels, artisans, ou activités à la limite de l’informel, etc.
• un changement culturel majeur pour les Caisses qui passent d’opérateur d’un « service public obligatoire dans une relation B2B », à « distributeur d’un service plus ou moins volontaire dans une relation concurrentielle B2C » ;
• la nécessité de s’appuyer sur la technologie pour gérer la relation B2C, avec des populations par nature difficile à capter ;
• une révolution informatique : les régimes de TNS ne peuvent être que contributifs, et leur gestion impose une tenue rigoureuse des comptes individuels (« transfer agent »), qui nécessite en retour une informatique et des bases de données performantes ;
• la nécessité de moyens de gestion originaux : les schémas d’extension doivent notamment tenir compte, en fonction de la sous-population concernée, (i) des procédures d’affiliation (qui doivent être adaptées au cas des populations au niveau d’instruction modeste), (ii) des mécanismes de paiement des cotisations (ils doivent intégrer des facteurs tels que la dispersion géographique, la faible capacité financière et la discontinuité du revenu) et (iii) le délai de paiement (qui doit s’adapter à la nature du travail) ;
• les solutions retenues doivent reposer sur un équilibre actuariel ;
• la nécessité d’un cadre réglementaire adéquat : à ce sujet, la CIPRES est dans une position idéale pour agréger le savoir des initiatives locales afin d’en extraire les best practices, et ainsi établir un cadre méthodique et réglementaire pour tous les pays de la zone.

La pandémie que le monde traverse actuellement agit comme une sonnette d’alarme quant aux faiblesses de la protection sociale sur notre continent, notamment en révélant la vulnérabilité de certaines catégories de population, comme les travailleurs informels. La reprise économique ne saurait être réellement amorcée et perdurer en l’absence de mesures d’extension plus définitives qui permettraient aux caisses de sécurité sociale de jouer un rôle d’amortisseur lors des prochaines crises économiques. Comme le fait actuellement le Maroc, accélérons la généralisation de la protection sociale dans l’espace CIPRES : les enjeux sont majeurs et les facteurs clé de succès sont connus.