Augmentation de capital : expérience en Afrique de l’ouest et en Afrique centrale

Face au défi de l’assainissement du secteur des assurances d’Afrique de l’Ouest et d’Afrique Centrale, la CIMA (Conférence Interafricaine des Marchés d’Assurance) a frappé un grand coup en 2016 en multipliant par 5 l’exigence de capital social minimal pour la quinzaine de pays francophones et lusophones de la sous-région.

Aujourd’hui, 5 ans après la promulgation de la réforme, tentons de dresser le bilan et d’envisager les perspectives : il s’agit d’abord d’expliquer pourquoi l’augmentation de capital décidée en 2016 était nécessaire, puis comment les acteurs se sont largement conformés à la première phase d’augmentation du capital entre 2016 et 2020, et enfin de mesurer l’impact encore limité sur l’assainissement du secteur. Analysons dans un deuxième temps les évolutions envisageables du cadre réglementaire : les aménagements de la 2e phase décidés en décembre 2020 suite à la crise actuelle vont dans le bon sens. Mais pour l’atteinte des objectifs de consolidation et de développement d’une concurrence plus saine, une mise en œuvre rapide de l’agrément unique semble évidente. Il faudrait aussi, comme nous le montrent les réformes engagées dans les pays anglophones d’Afrique de l’Ouest, que les exigences de capital soient différenciées selon le type de risques.

La situation du marché des assurances en zone CIMA en 2015 rendait nécessaire une augmentation du capital pour assainir le marché.

Malgré sa forte croissance annuelle (9% entre 2010 et 2015), le marché CIMA reste atrophié, représentant 3% du marché africain (contre 12% de la population africaine) et à peine 0,3% du marché mondial (contre 2% de la population mondiale). Le taux de pénétration de l’assurance en zone CIMA est également l’un des plus faibles au monde : le secteur pèse moins de 1% du PIB dans la zone, alors qu’il représente 3% au Maroc ou au Kenya, et jusqu’à 6% du PIB en moyenne dans le monde.

Trop d’acteurs se partagent ce petit gâteau. FCFA 1050 milliards de primes en 2015 sont réparties sur 172 acteurs, soit un chiffre d’affaires moyen de FCFA 6 milliards, dix fois plus faible que la moyenne par assureur au Maroc, 11 fois moins qu’au Nigéria.

En conséquence : un service couteux, car les frais généraux sont très élevés. Avec un chiffre d’affaires faible, les acteurs de la zone CIMA ont des frais généraux très élevés, atteignant 24% des primes émises en 2015. Le paradoxe de cette situation est que l’excès du nombre d’assureurs se combine avec une concurrence insuffisante, favorisant un système de tarification globalement défavorables aux assurés.

Le défaut de solvabilité entraîne également une moindre qualité de service. Le taux de règlement moyen des sinistres représentait à peine 38% des primes acquises en 2015 : cela signifie que plusieurs assureurs de la zone CIMA ne payaient pas du tout ou pas assez rapidement les sinistres, entraînant une perte de confiance dans un secteur déjà décrié par une population avec une faible culture de l’assurance.

La réforme de 2016 visait à consolider et assainir le marché. Le règlement n°007/CIMA/PCMA/CE/2016 impose le passage du capital social minimum des sociétés anonymes d’assurances de FCFA 1 milliard à FCFA 5 milliards en 5 ans (et pour les mutuelles de FCFA 800 millions à FCFA 3 milliards). Avec une première échéance fixée à 2019 (repoussée à 2020 ensuite) pour atteindre un capital intermédiaire de FCFA 3 milliards.

1. La quasi-totalité des assureurs CIMA s’est conformé à la mesure, mais les effets n’ont pas atteint le niveau attendu

Au 31/03/2020, 89% des acteurs du marché étaient conformes au premier niveau réglementaire de FCFA 3 milliards. La réforme a permis de renforcer la solvabilité du secteur par l’injection en numéraire de FCFA 170 milliards. 22% (39 acteurs) étaient déjà conformes avant la réforme, 67% (119 sociétés) se sont conformés entre 2016 et 2020, et 3% (6 sociétés) étaient en cours de conformité courant 2020. Seules 6% des compagnies (11 sociétés) n’étaient pas conformes en mars 2020, et 2% (3 sociétés) ont subi un retrait d’agrément.

Ce relèvement du capital ne s’est pas fait par consolidation des acteurs ni arrivée de partenaires extérieurs. Certes, alors que le nombre d’acteurs avait beaucoup augmenté entre 2010 et 2016, il diminue depuis. Cependant, le mouvement de consolidation du marché est très limité : de 185 à 175 compagnies entre 2016 et 2020. Ce chiffre global masque plusieurs mouvements de rapprochements, mais dans la grande majorité des cas, cette mise à niveau s’est faite sans changement de la structure du capital des compagnies, ce sont les actionnaires historiques qui ont souscrit aux augmentations de capital.

La difficulté à attirer de nouveaux capitaux s’explique par l’insuffisante rentabilité pour deux tiers des compagnies : Pour avoir un ordre de grandeur de la taille critique permettant de respecter les exigences réglementaires de capital tout en donnant satisfaction à ses actionnaires, prenons par hypothèse un objectif de rendement net de 15% pour les capitaux propres injectés, et une rentabilité de 4% en vie et 8% en non vie par rapport au chiffre d’affaires : on obtient un seuil minimal de FCFA 5,625 milliards en non-vie, FCFA 11,250 milliards en vie, pour rentabiliser les 3 milliards de capital investis. Au 31/12/2018, 69% des compagnies n’avaient pas atteint cette taille critique.

Le principal défi autour des cadences de règlement n’a pas changé. C’est même l’effet inverse : ces augmentations de capital étant difficiles à rentabiliser pour de nombreux acteurs, cela peut conduire à des pratiques néfastes. Par exemple, si on étudie la situation des recours impayés au 31.12.2019 dus à un acteur du marché en Côte d’Ivoire. Ces derniers ont atteint FCFA 644 millions et 83% des retards de paiement proviennent de 4 compagnies qui se sont mises en conformité à la nouvelle exigence de capital mais qui n’atteignent pas la taille critique.

Un ralentissement de la croissance non-vie dans plusieurs pays : le TCAM (Taux de Croissance Annuel du Marché ?) non-vie est passé de 7% sur la période 2012-2016 à seulement 2% entre 2016 et 2018, tandis qu’il passe de 11% à 10% en vie. Si la réforme sur l’augmentation de capital minimum n’a pas été la cause du ralentissement de la croissance, elle n’a pas non plus impulsé une dynamique de développement du marché pour pouvoir rentabiliser le nouveau capital.

Le ratio de frais généraux demeure élevé. Entre 2016 et 2018, le ratio de frais généraux de la zone est passé de 26% à 27% en non-vie, de 21% à 19% en vie.

2.Les aménagements accordés fin 2020 par rapport à la réforme initiale sont bienvenus dans le contexte actuel de fragilité des économies et des acteurs de marché. Cependant, si ces décisions vont dans le bon sens, elles semblent trop timides.

Les décisions de décembre 2020 expriment deux réorientations majeures dans les moyens d’assainir le marché, par rapport à la stratégie initiale d’une augmentation de capital uniforme selon les pays et les activités : d’une part est réaffirmé l’objectif à long terme de libre prestation de service dans la zone (agrément unique), d’autre part sont accordés les premiers aménagements selon l’activité et selon les pays :

• seconde phase de l’augmentation de capital à FCFA 5 milliards : suspendue pour les sociétés vie, et reportée de 3 ans à fin 2024 en non vie ;
• dérogations spéciales en Guinée-Bissau et au Tchad pour finaliser la première phase d’augmentation du capital.

Les deux orientations retenues par la CIMA donnent des réponses adaptées aux défauts constatés dans la première étape de mise en œuvre de la réforme. Cependant, l’analyse de l’expérience des pays anglophones de la sous-région suggère des réformes plus fortes et des délais plus courts.

Dans les pays anglophones d’Afrique de l’Ouest, le renforcement du bilan des assureurs prend d’autres formes que la simple augmentation du capital, avec un traitement différencié selon l’activité vie ou non-vie et selon les risques

Au Nigéria et au Ghana, les régulateurs ont également procédé à des relèvements des exigences de capital social pour les compagnies d’assurance. Cependant, leurs réformes ont été menées en tentant de différencier le type de risques en portefeuille. Ces choix des pays anglophones voisins des pays de la CIMA sont intéressants à examiner. Car le montant du capital social minimal n’est pas à lui seul une garantie de solvabilité. À titre d’illustration, l’Union Européenne demande un capital social minimal 2 fois moindre (EUR 3,7 millions soit environ FCFA 2,4 Milliard) pour une population 3 fois supérieure et un PIB 100 fois supérieur à celui de la zone CIMA. En pratique, le concept de capital social minimal est surtout un seuil visant à limiter l’entrée sur le marché de nouveaux acteurs peu crédibles ou de protéger les acteurs existants.

Cette idée de risked based capital propres aux marchés anglosaxons est intéressante à examiner pour la zone CIMA, marquée par l’hétérogénéité des profils de risques des compagnies : en zone CIMA, beaucoup d’acteurs sont concentrés sur les risques de masse (la RC auto représente plus de 20% des primes IARD en moyenne). Ces risques facilement mutualisables nécessitent moins de capital que des risques de pointe pour les assureurs prenant par exemple en charge les risques pétroliers ou de transport aérien.

Le Nigéria a réussi à consolider son secteur financier grâce à des augmentations de capital massives et successives depuis 2003. À noter, une tentative, sans succès, d’introduire une différenciation selon les classes de risques.

• en 2003, le capital social minimum en vigueur au Nigéria a été multiplié par 10 en non vie et par 17 pour les sociétés mixtes avec un délai de 9 mois pour se conformer.
• une nouvelle augmentation de capital a été décidée en 2005 avec un délai de 18 mois pour atteindre 13 à 30 fois le capital précédent. Cette augmentation massive du capital social a réduit de moitié le nombre de sociétés passant de 104 à 49 compagnies.
• en 2018 la NAICOM a décidé d’introduire un système de capitalisation des compagnies d’assurance basé sur les risques (« Tier Based Solvency Capital Policy »). Réforme finalement annulée suite à des poursuites judiciaires lancées par les acteurs de marché.
• nouvelle réforme en 2019 augmentant les niveaux de capital minimum : NGN 8 milliards en vie, NGN 10 milliards en non-vie, NGN 18 milliards pour les compagnies mixtes (soit FCFA 13, 17, et 30 milliards respectivement).
• L’impact attendu est une réduction de moitié du nombre des compagnies qui passerait de 59 à 25.

Au Ghana, un secteur des assurances en pleine réforme, avec un triplement du capital social et la mise en œuvre d’une supervision basée sur les risques.

• En juin 2019, la National Insurance Commission (NIC), autorité de régulation du secteur des assurances au Ghana, a entrepris une augmentation du capital minimum de GHS 15 millions à GHS 50 millions (soit FCFA 5,7 milliards) avec un délai de 2 ans pour se mettre en conformité
• la NIC a également prévu diverses mesures complémentaires notamment la mise en œuvre d’une supervision basée sur les risques

Deux enseignements principaux ressortent des succès et échecs constatés au Nigéria et Ghana :

• pour provoquer un mouvement important de consolidation, il faut une augmentation importante du capital minimum dans un délai limité
• il est important de tenir compte de l’hétérogénéité entre les acteurs (secteur d’activité, risques souscrits, pays, etc.) dans le calibrage de la réforme et si la CIMA voulait introduire un capital minimum selon les classes de risques, il faudrait être à l’écoute du marché pour calibrer la réforme et la faire accepter, contrairement à la stratégie de confrontation choisie au Nigéria, jusqu’au retrait de la mesure.

Le passage rapide à la liberté d’établissement ou à la libre prestation de service (agrément unique) est nécessaire pour répondre aux défis d’assainissement et de renforcement de la concurrence.

La CIMA a la chance de disposer déjà d’un unique régulateur et d’une unique réglementation, ce qui rend le passage à un agrément unique évident. L’agrément unique est une volonté évoquée depuis la signature du traité CIMA en 1992. Ailleurs dans le monde, les régions qui ont instauré un agrément unique ont toutes une difficulté émanant de la pluralité d’autorités de contrôle.

La CIMA est marquée d’une forte hétérogénéité dans la taille des marchés nationaux qui obéissent pourtant jusqu’à présent à des dispositions réglementaires indifférenciées. Aujourd’hui, les plus petits marchés peinent à se conformer à la première étape de l’augmentation de capital. D’une part la réforme est largement respectée pour la grande majorité des pays : 11 pays de la CIMA ont un taux de conformité à la réforme supérieur à 60% dont 8 pays ont un taux de conformité supérieur à 80%. Néanmoins, les petits pays rencontrent plus de difficultés à se conformer. C’est le cas en Guinée Bissau, Guinée équatoriale et Tchad, où une seule compagnie sur 9 au total a réussi à se conformer.

Les banques de la zone bénéficient déjà de l’agrément unique (depuis 1999 pour l’UEMOA, depuis 2000 pour la CEMAC) alors que les nécessités et bienfaits de la diversification des risques et de la concurrence sont infiniment plus importants en assurance qu’en banque.

• au niveau des risques, le assureurs seraient plus solides avec un chiffre d’affaires diversifié entre plusieurs pays plutôt que concentré sur un seul pays ;
• concernant la concurrence, vu que le niveau des sinistres à payer est inconnu à la souscription, un assureur a une marge de manœuvre immense pour fixer son prix, et il est essentiel qu’une concurrence soutenue pousse chacun à s’améliorer.

Faute d’agrément unique, l’augmentation du capital a conduit à l’effet pervers de réduire la concurrence : les grands groupes internationaux quittent les petits marchés, se concentrant sur une poignée de gros marchés. C’est le cas notamment d’Allianz qui a cédé plusieurs de ses filiales africaines (Bénin, Burkina, Mali, Togo et Centrafrique) au groupe SUNU. Pour AXA, la logique est la même : AXA s’est désengagé de ses 4 filiales vie.

L’agrément unique devrait naturellement apporter un certain nombre de bénéfices aux assurés. La concurrence et les économies d’échelle devraient notamment stimuler la diversité de l’offre, la baisse des prix, la qualité de service et l’innovation, la modernisation des process et l’informatisation.

L’augmentation du capital en Afrique de l’Ouest et Afrique centrale était une mesure nécessaire en 2016, à laquelle le secteur privé s’est conformé en grande majorité. Cette réforme a produit une partie des effets attendus, notamment une légère consolidation du secteur et une meilleure solvabilité des compagnies.

Cependant reste à accélérer le mouvement d’assainissement, et à redynamiser la concurrence pour améliorer une qualité de service encore médiocre dans la zone CIMA. Les nouvelles mesures décidées en décembre 2020 vont dans ce sens, mais semblent trop timides : l’hétérogénéité des profils de risques selon les compagnies rendrait utile de distinguer plus finement les exigences de capital. Aussi, les particularités des petits marchés nationaux doivent trouver une solution définitive, pas uniquement des dispositions provisoires. Par ailleurs, le délai pour l’augmentation du capital à FCFA 5 milliards en non vie vient d’être rallongé de 3 ans, alors que les assureurs ont déjà eu 5 ans pour se préparer. L’expérience nigériane montre que les mesures ont été efficaces quand l’augmentation est forte et avec un délai serré.

Il faut également accélérer la mise en œuvre de l’agrément unique. Il est bon que cet objectif ait été rappelé récemment par les autorités politiques de la CIMA, mais il ne devrait pas s’agir que de poursuivre les réflexions à ce sujet. Les assurés subissent déjà le manque de concurrence du marché CIMA ; il est aujourd’hui aggravé par l’effet pervers de l’augmentation de capital difficile à rentabiliser sur les petits marchés, avec des groupes internationaux qui s’en retirent. L’agrément unique pourrait au contraire ouvrir chacun des 15 marchés à la concurrence des sociétés établies dans les 14 autres pays.

En bref, la crise de la COVID a rebattu les cartes. C’est bienvenu car il faut changer de méthode : l’assainissement du marché, après une première étape d’augmentation du capital uniforme selon les pays et les activités, pourrait maintenant passer par d’autres mesures, et notamment l’agrément unique et une exigence de capital basé sur les risques.